掌管音乐的官方机构，在先秦时就有了。以“乐府”为这种机构的名称，约始于秦代。一九七七年秦始皇陵附近出土的编钟上，铸有“乐府”二字。汉承秦制，也设有专门的乐府机构。史载惠帝时有“乐府令”之职。到了武帝时，乐府机构的规模和职能都被大大扩大了，其具体任务包括制定乐谱、训练乐工、搜集民歌及制作歌辞等。朝廷典礼所用的乐章，如西汉前期的《房中乐》和西汉中期的《郊祀歌》等，主要是由文人写作的；在普通场合演唱的歌辞，则主要是从各地搜集来的民歌。所用的音乐，主要也是来自民间，也有一部分来自西域的音乐。为了区别于文人制作的乐府歌辞，习惯上把采自民间的歌辞称为“乐府民歌”。需要说明，这里所说的“民歌”，同样是泛指产生于民间的群众性、社会性创作，而不是专指“劳动人民”的作品。《汉书·艺文志》说，统治者采集民间歌谣具有“观风俗知厚薄”的目的，这恐怕是按照儒家理想加以美化的解释，其实主要为了娱乐。
　　

《汉书·艺文志》还列出西汉所采集的一百三十八首民歌所属地域，其范围遍及全国各地。但是这些乐府民歌流传下来的不多，一般认为现存汉代乐府民歌，大都是东汉乐府机构所采集的。这些作品基本上都收入了宋代郭茂倩所编的专书《乐府诗集》。郭茂倩将自汉至唐的乐府诗分为十二类，其中包含有汉乐府的为郊庙歌辞、鼓吹曲辞、相和歌辞、杂曲歌辞这四类。“郊庙”一类中都是由文人制作的朝廷典礼乐章，民歌则主要保存在“相和”、“鼓吹”、“杂曲”这三类中，尤以“相和”类中为多。“相和”是一种“丝竹相和”的管弦乐曲，也是汉代民间的主要乐曲；“鼓吹曲”是武帝时吸收北方民族音乐而形成的军乐；“杂曲”是原来音乐归类已经失传的作品。汉乐府民歌具体产生年代的判别颇为困难。鼓吹曲辞《铙歌十八曲》产生于西汉中期是没有疑问的，其余反映一般社会生活的作品则缺乏显著的时代痕迹。过去习惯把比较成熟的五言诗归为东汉之作，根据并不充分。在这个问题上，我们只能说得笼统些。